Zverejňovanie zmlúv má desať rokov, infozákon potrebuje upgrade

Autor: Transparency International Slovensko | 29.12.2020 o 8:01 | Karma článku: 3,60 | Prečítané:  1108x

Dvadsať rokov od účinnosti infozákona a desať rokov od povinného zverejňovania zmlúv na internete je najvyšší čas na novelu, ktorá odstráni nahromadené prekážky pri kontrole verejného sektora.

Od koho a za koľko nakupujú ministerstvá autá, štátne úrady softvér či poistenie, železnice opravy a rekonštrukcie, univerzity vybavenie a nemocnice zdravotné pomôcky? A komu a na čo ministerstvá a úrad vlády schvaľujú dotácie a štátne firmy platia sponzoring či predávajú majetok? Zistiť to, je už desať rokov na Slovensku jednoduché. Stačí si na internete otvoriť Centrálny register zmlúv, kde musia všetky štátne inštitúcie od januára 2011 uverejňovať svoje zmluvy. Inak by neboli platné.

Aktuálne je v registri vyše 2,44 milióna zmlúv, v priemere tak zhruba každé dve minúty pribudne nová. A to nepočítame tisícky samospráv a ich firiem a organizácií, ktoré zmluvy povinné zverejňujú tiež, akurát na svojich vlastných weboch. Novelu infozákona zavádzajúcu vo svete bezprecedentnú  otvorenosť v informovaní o nakladaní s verejnými zdrojmi presadila pred vyše dekádou vláda Ivety Radičovej. Novinku sprvu množstvo úradov, samospráv či verejných firiem kritizovalo ako neúmerne byrokratickú a opozičný Smer ju dokonca napadol ako protiústavnú, tento protikorupčný nástroj však napokon prežil aj zmeny vlád a rozmýšľať o jeho zrušení dnes už zrejme nenapadne nikomu.

Účinný nástroj

Argumenty sú presvedčivé. Aj napriek počiatočným nákladom na softvérové riešenia, či kontinuálnym výdavkom na servery, hosting a prácu úradníkov, má dnes už väčšina inštitúcií spôsob zverejňovania zmlúv vo veľkej miere zautomatizovaný a výhrady o neúmernej administratívnej záťaži vo verejnej debate už takmer nepočuť. Dôvodom sú zjavne aj veľké benefity v podobe odhalenia množstva nevýhodných transakcií. Stačí spomenúť zopár káuz, o ktorých sa začalo hovoriť práve po zverejnení zmlúv a ich príloh alebo naopak po porušení tejto povinnosti – piešťanské CT, odmena pre advokáta Bžána, teta Anka, masér Kostka a mnoho ďalších. Pádnym argumentom je nepochybne aj silný preventívny účinok opatrenia. Uzatvárať pochybné zmluvy si pri takejto miere otvorenosti dovolí podstatne menej predstaviteľov verejnej správy.

Tento nástroj si popri novinároch, aktivistoch či politikoch obľúbila aj verejnosť, nami zadaný prieskum verejnej mienky z roku 2018 ukázal, že až  11 percent ľudí si počas roka pozrie aspoň jednu zmluvu, faktúru či objednávku svojej obce či inej verejnej inštitúcie. Pre porovnanie, žiadosť o informácie podľa rovnakého zákona posielalo v priebehu roka 6,6 percent respondentov. Úspech opatrenia potvrdzuje aj jeho aspoň čiastočné zavádzanie v ďalších krajinách. Slovensko bolo pre mnohé vzorom, vrátane Česka, kde úrady zverejňujú zmluvy nad 50-tisíc českých korún od leta 2016.

Po desiatich rokoch praxe však možno pomenovať aj viaceré problémy, ktoré by bolo treba opraviť. Množstvo zmlúv sa stále zverejňuje bez dôležitých príloh ako je napríklad kalkulácia ceny, bez ktorých by pri striktnom uplatňovaní zákona nemali ani platiť. Ešte častejším problémom je zverejňovanie zmlúv bez dôležitých údajov (metadát) o zmluve ako je cena, protistrana, dátum podpisu či predmet transakcie, čo podstatne sťažuje orientáciu v zmluvách. Nehovoriac o stále bežnom zverejňovaní dokumentov len ako obrázkov, bez možnosti vyhľadávania a kopírovania v texte. Nepraktické je aj zverejňovanie zmlúv na stovkách rôznych webstránok, keďže samosprávy, ich organizácie a firmy si zmluvy zverejňujú samy.   

Problematické firmy

Najväčším chaosom je poznačené zverejňovanie zmlúv vo verejných firmách vlastnených štátom či samosprávami. Tieto spoločnosti pritom narábajú s obrovskými verejnými zdrojmi, len 100 významných štátnych, mestských, župných a univerzitných firiem zaradených v našom Rebríčku transparentnosti 2019 ročne hospodári s vyše 10 miliardami eur. To je suma, ktorá by sa dala prirovnať k dvom tretinám príjmov štátneho rozpočtu.

Keďže operujú na pomedzí verejného a súkromného sektora a úplné odkrytie niektorých obchodov by ich mohlo znevýhodniť oproti súkromnej konkurencii, infozákon im pri sprístupňovaní informácií i zverejňovaní zmlúv priznáva viaceré výnimky. Mnohé firmy ich v realite nadužívajú a ohýbajú tak, že sa verejnosť o ich hospodárení nedozvie takmer nič. Výsledkom je absurdná situácia, keď sú manažéri veľkých verejných firiem rozhodujúcich o státisícoch eur pod menšou verejnou kontrolou ako starostovia malých obcí.

Zarážajúce pritom je, že spôsob zverejňovania zmlúv vo verejných firmách variuje od takmer plnohodnotného zverejňovania všetkých zmlúv, cez rôznu mieru selekcie až po nezverejňovanie v podstate žiadnych zmlúv. Najlepšie je tento rôzny výklad infozákona vidieť pri vodárenských spoločnostiach vlastnených mestami a obcami v regiónoch.

Kým napríklad Oravská vodárenská spoločnosť zverejnila za rok 2020 až 680 zmlúv a to prehľadne cez portál zmluvy.egov.sk s možnosťou vyhľadávania a exportu, Liptovská vodárenská spoločnosť má na svojom webe zverejnenú za celý rok jedinú zmluvu. Ide o zmluvu na rekonštrukciu prívodu a čerpacej stanice v obci Bobrovník, ktorej zverejneniu sa spoločnosť vyhnúť nemohla, keďže ide o investíciu hradenú z eurofodnov. Pokiaľ teda obyvateľov z obcí vlastniacich spoločnosť zaujímajú okolnosti, za ktorých akciovka s výnosmi cez 11 miliónov eur končí v mínusovom hospodárení, majú smolu.

O podobne rozdielnom prístupe a (ne)rešpektovaní rozhodnutí sudov pri sprístupňovaní informácií vodárenskými spoločnosťami sme napísali blog už v roku 2018. Obdobne dopadol aj náš vlaňajší test so žiadosťou o sprístupnenie informácií o autách riaditeľov vodární.

Netransparentný výklad výnimiek z infozákona však nie je príznačný iba pre vodárenské spoločnosti. Uplatňuje ho aj časť ďalších mestských a štátnych firiem, ako je napríklad bytový podnik MeT Šaľa alebo v Letecké opravovne Trenčín, ktoré sú akciovou spoločnosťou ministerstva obrany. V prípade LOT nájde verejnosť v Centrálnom registri zmlúv za posledné roky takmer výlučne iba zmluvy a dodatky k čerpaniu úverov z Tatrabanky.

Naopak, na opačnom spektre otvorenosti voči verejnej kontrole sú firmy ako Všeobecná zdravotná poisťovňa, Vodohospodárska výstavba, Slovenská konsolidačná či Tepláreň Košice, ktoré prehľadne zverejňujú veľké množstvo zmlúv vrátane tých nepovinných. Podrobnejšiu analýzu kvality zverejňovania zmlúv na základe nášho rebríčka transparentnosti 100 významných verejných firiem si môžete pozrieť TU

Maséri z SPP

Ako je vlastne možné, že verejné firmy pristupujú k zverejňovaniu zmlúv tak odlišne, hoci sa riadia rovnakou legislatívou? Jedným z dôvodov je znenie infozákona, ktorý v ich prípade obmedzuje povinné zverejňovanie zmlúv iba na tie, ktoré sa týkajú nakladania s ich majetkom a zároveň sa netýkajú ich „core businessu“ (teda nie sú uzatvorené „v bežnom obchodnom styku v rozsahu predmetu podnikania alebo činnosti zapísanej v obchodnom registri alebo v inej úradnej evidencii“).

Takto stanovená výnimka vedie aj k takým absurdným situáciám, keď podľa obchodného registra patria do predmetu podnikania Slovenského plynárenského priemyslu aj masérske služby, upratovacie práce či sťahovanie. Pod takzvaný „core business“ potom vie obchodná spoločnosť schovať prakticky čokoľvek. Treba ešte dodať, že firmy by aj v prípade nezverejňovaných zmlúv týkajúcich sa ich predmetu podnikania mali zverejňovať aspoň informáciu o ich uzatvorení (bez samotného dokumentu). Mnohé z nich žiaľ ignorujú aj túto povinnosť.

Veľkým problémom pri verejných firmách je aj veľmi rozličný prístup k sprístupňovaniu informácií na základe infožiadostí, ako sme to už spomínali aj vyššie pri vodárenských spoločnostiach. Veľká vôľa pri vykladaní povinností verejných firiem pramení najmä zo samotnej definície toho, ktorá obchodná spoločnosť je povinnou osobou a tiež z definície povinne sprístupňovaných informácií podľa ustanovenia §3 ods. 2 infozákona.

Infozákon za povinnú osobu považuje iba verejnú firmu, ktorá bola založená štátnym, či samosprávnym orgánom, prípadne inou osobou s plnou informačnou povinnosťou. Z okruhu kontrolovateľných firiem tak razom odpadávajú napríklad dcérske obchodné spoločnosti verejných firiem, ale napríklad aj poloverejné firmy.

Roky súdenia

Typickým príkladom takejto hry na schovávačku sú športové kluby, ktoré sú v nemalej miere financované z rozpočtov samospráv. Prípadom dcérskej firmy s obrovskými tržbami (1,1 miliardy eur v roku 2019), avšak kompletne bez verejnej kontroly je Organizátor krátkodobého trhu s elektrinou (OKTE, a.s.). Infozákonu sa dlhodobo odmieta „podriadiť“ aj Jadrová a vyraďovacia spoločnosť, a.s., ktorej sa v minulosti nevyhýbali ani kauzy s nevýhodnými zmluvami. V jej prípade je dôvodom to, že pri vzniku ju nezakladal štát a výlučné vlastníctvo v nej získal až dodatočne.

Rozsah sprístupňovaných informácií sa však veľmi líši aj pri verejných firmách, na ktoré sa infozákon vzťahuje bezpochyby. Dôvodom je definícia povinne sprístupňovaných informácií, podľa ktorej  obchodné spoločnosti s verejným prvkom sprístupnia iba informácie o „nakladaní s majetkom štátu majetkom vyššieho územného celku alebo majetkom obce“. Praktickým dôsledkom tejto definície je, že firmy žiadateľovi často sprístupnia iba informácie o dotáciách alebo inej priamej podpore zo štátnych či mestských peňazí, prípadne z eurofondov.

Vzniká tak absurdná situácia, pri ktorej je síce stopercentným vlastníkom firmy štát alebo samospráva, verejný podnik napriek tomu tvrdí, že hospodári s vlastnými prostriedkami. Spomínaným vodárenským spoločnostiam vo viacerých prípadoch názor nezmenili ani súdne rozhodnutia. Tieto problémy pretrvávajú dlhé roky, už v roku 2015 sme preto pripravili právnu analýzu, ako môžu občania postupovať, ak sa k zákonným informáciám od verejných firiem nevedia domôcť. V mnohých prípadoch sa však občania k údajom dostanú až na základe rozhodnutia súdu, čo žiaľ trvá aj roky. Na zváženie je tak podľa nás aj presun odvolacej agendy zo súdov na promptnejší špecializovaný úrad, ako je to napríklad v Slovinsku.

Rozhodne politická vôľa

Pri plánovanej novelizácii zákona, ku ktorej sa aktuálna vláda zaviazala vo svojom programovom vyhlásení, je preto potrebné jasne špecifikovať, na ktoré spoločnosti sa infozákon vzťahuje a čo všetko majú tieto spoločnosti sprístupňovať, resp. aktívne zverejňovať. Spresnenie si vyžaduje aj definícia, čo je informácia, ktorá podlieha sprístupneniu. Eliminovala by sa tým často praktizovaná výhovorka, že požadovaná informácia nespadá pod režim povinného sprístupňovania (napríklad, ak občan žiada od obce zoznam krokov, ktoré samospráva v konkrétnej veci podnikla).  

Novela by sa mala zamerať aj na rozšírenie povinného zverejňovania normotvorných dokumentov v samosprávach (predovšetkým uznesení) či definovanie, ktoré prípady nespadajú pod ochranu osobných údajov (dnes sú z tohto dôvodu často nesprístupňované informácie o kandidátoch na verejný post, prípadne finančné odmeny pre niektorých vrcholových manažéroch vo verejnej sfére).

Na škodu by rozhodne nebolo ani upravenie formy zverejňovania. V súčasnosti totiž zmluvy nie je možné prehľadávať hromadne (každú treba osobitne otvoriť v CRZ) a v mnohých prípadoch inštitúcie zverejňujú zmluvy vo formáte, ktorý nie je strojovo čitateľný. To často komplikuje efektívnu verejnú kontrolu a prácu s otvorenými dátami takmer tak, ako samotná nedostupnosť informácií.

Zabudnúť by sa nemalo ani na časy pandémie. Tá aktuálna nám ukázala, že dostať sa nie je možné ani k údajom o niektorých podobách štátnej pomoci. Pokiaľ ju poskytuje EXIMBANKA alebo Slovenská záručná a rozvojová banka vo forme záruky, či štátom dotovaného úveru, vzťahuje sa na tieto informácie bankové tajomstvo. Občan sa nedostane ani k tak dôležitým dokumentom, ako sú zápisnice z rokovaní ústredného krízového štábu.

O novelizáciu infozákona a zaplátanie dier sa pokúšali už aj predošlé vlády od čias ministra spravodlivosti Tomáša Boreca, ktorý na tento účel zriadil prvú komisiu už v roku 2013 (aj za našej účasti). O štyri roky neskôr, za ministerky Lucie Žitňanskej, sa už kompromisný návrh dostal až do medzirezortného pripomienkového konania, kde narazil na takmer 800 ďalších pripomienok od vyše 60 subjektov. Politická zhoda a vôľa na jeho predloženie do vlády a parlamentu sa napokon nenašla.

O ďalší pokus sa prihlásila vláda Igora Matoviča. Dôležité pritom bude, či sa dokáže poučiť z neúspechov jej predchodcov a či na prijatie užitočných zmien, ako aj na odmietnutie pre verejnú kontrolu škodlivých pokusov, dokáže nájsť dostatočnú politickú podporu. My v Transparency sme na túto diskusiu opäť pripravení a k 20. výročiu infozákona a 10. výročiu jeho novely o zverejňovaní zmlúv sme prehľad potrebných zmien a odporúčaní pripravili.  

Michal Piško, Ján Ivančík

Otváranie Infozákona predstavuje vždy pre verejnú kontrolu príležitosť i riziká. Pomôžte nám obhajovať verejný záujem a podporte našu prácu aj finančne. Ďakujeme!

 

 

Páčil sa Vám tento článok? Pridajte si blogera medzi obľúbených a my Vám pošleme email keď napíše ďalší článok
Pridaj k obľúbeným

Hlavné správy

AUTORSKÁ STRANA MICHALA HAVRANA

A kto tu chce vojnu s Ruskom? (píše Michal Havran)

Nemusíme pripomínať, že nočný vlk a zajac je pôvodom kriminálny gang.

Nezabudli sme a nesmieme zabudnúť

Dnes si pripomíname, prečo je dôležité, aby sa z našej pamäti nestratili príbehy z čias vojny.


Už ste čítali?